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一個光熱PPP的多輸僵局
發布者:wwh | 來源:財新周刊 | 0評論 | 1636查看 | 2019-02-01 15:19:15    

政府為什么不推PPP了?這個疑問一年多來縈繞在濱海光熱董事長官景棟腦中,摻雜著無奈和憤怒,揮之不去。


按照財政部的考核要求,天津市濱海高新區管委會(下稱管委會)應在2017年11月前后出資,與社會資本方共同成立天津濱海光熱基地PPP項目公司(Public-Private-Partnership,政府和社會資本合作)。但一年多過去,管委會一無動靜、二無表態,這讓已為濱海光熱投入十幾億元的官景棟如被放在火上烤。


這位在十年前從核電掘得「第一桶金」的民企老板,現已被金融機構中國華融告上法庭,并凍結了個人及公司資產。2017年7月,華融旗下華融凱迪綠色產業基金管理有限公司(下稱華融凱迪)向濱海光熱提供了4億元一年期的過橋貸款,然而四個月后,作為貸款還款來源的光熱PPP項目就陷入了停擺。


政府不給PPP背書,光熱項目再難從社會募資。當前濱海光熱無力償還貸款,運營停滯,政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」。


2014年,管委會和官景棟的天津濱海光熱發電投資有限公司(下稱濱海光熱)簽訂投資協議,打造濱海光熱基地。管委會先是承諾為項目設立25億–30億元產業基金并提供擔保平臺,后改為向財政部等部委報請PPP項目提供支持。


上述光熱PPP項目于2015年3月發起,政府將基地土地和地上建筑物作價20.22億元注入,項目公司負責基地基建的投融資、建設運營和移交,其角色類似于工業地產商,投資回報來自濱海光熱支付的租金以及管委會支付的政府補貼缺口,中標的社會資本方還可獲得工程建設利潤,濱海光熱則作為租戶付費使用基地,從事設備制造和技術研發。


2016年10月,該項目入選財政部第三批PPP示范項目。深度參與該PPP項目的專家李卓(化名)回憶稱,PPP當時在中國還是新事物,而光熱基地很難從社會直接募資,天津將此視為戰略新興產業先行先試。在財政部600多個PPP示范項目中,光熱PPP項目是天津拿下的惟一一個示范PPP。高新區所在的濱海新區于2006年成為國家級自主創新示范區。


項目落戶后的短短四年間,管委會歷經四任領導。第一任主任倪祥玉,后任高新區工委書記;第二任主任尹繼輝2016年2月到任,后轉去天津市工信委;第三任主任王盛2017年4月到任。2018年7月,倪祥玉、王盛因「不作為、不擔當」被免職。8月31日,單澤峰出任高新區工委書記、管委會主任。


上述四任管委會領導對光熱產業看法迥異。前兩任力推該項目,專門成立了PPP領導小組,公開表示要將光熱產業打造成天津市一個千億元規模的產業。但到2017年11月,光熱PPP領導小組組長轉任他職,項目停滯。同月,財政部開始集中清理PPP項目。 


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政府不給PPP背書,光熱項目再難從社會募資。當前濱海光熱無力償還貸款,運營停滯,政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」。


官景棟稱,后兩任領導「態度曖昧,不表示不干,也沒有實質推進動作,一拖就是十幾個月」。但管委會負責人曾宇(化名)對財新記者解釋稱,現在對國有資產的管理越發嚴格,在這一壓力之下,政府投資和決策更為謹慎。而光熱行業前景和市場難判,PPP項目本身可能存在瑕疵,需企業先接受全面審計,政府才能決定下一步動作。「政府不是不干,而是要依法依規地干。」曾宇說。


光熱發電技術,即光轉換成熱、熱再轉換成電的技術。其主要優勢在于熱能可儲存,便于發電調峰;劣勢則是技術復雜、成本高。光熱產業鏈大致分為技術研發、設備制造和發電站等環節,其中技術研發、設備制造基地往往設在交通便利、知識和資金密集地區,而發電站需設在甘肅、青海等光照強、可用土地面積大的地區。光熱在2016年被列入「十三五」國家戰略性新興產業,國家能源局選出首批20個光熱示范項目,給予1.15元/度電標桿上網電價。官景棟在甘肅的金釩能源阿克塞項目50MW熔鹽槽式光熱發電項目(下稱阿克塞項目)位列其中。


業內對光熱產業的發展前景頗有爭議。有人認為,光熱發電成本高昂,且當前儲能技術發展迅速,光熱調峰優勢不再明顯;但包括官景棟在內的一派則認為,光熱在中國只是起步階段,成本仍有很大的下降空間,其應為清潔能源不可或缺的部分。


事實上,光熱規模化和投資成本之間的「雞與蛋的難題」,和過去光伏、風電等新能源的起步期并無本質不同,但在目前光伏、風電技術成熟、成本降低,補貼逐步退坡的情況下,政府再去扶持一個需要高補貼的新產業,在市場、輿論和內在動力上都有爭議。


針對濱海光熱項目,一名PPP項目管理專家即指出,如果項目發展前景好,當然皆大歡喜;但如果前景不明朗,及時止損確實比繼續投入數十億元要好。


PPP是2014年以來財政部、國家發改委大力推行的一種融資和項目管理模式,以在傳統上由政府主導的基礎設施和公共服務領域中引入社會資本。后來全國PPP項目爆發式增長,為防范風險,監管層面的態度由鼓勵逐漸變為審慎。基礎設施顧問機構濟邦咨詢公司董事長張燎指出,光熱項目可能也存在PPP模式泛化問題,一方面,該項目實質是產業類非公共服務項目,加上項目內容是基建工程加融資,運營成分不多,以現在標準看,并不適宜采用PPP模式。


政府不給PPP背書,光熱項目再難從社會募資。當前濱海光熱無力償還貸款,運營停滯,政府也難以收回前期投入的3.95億元「真金白銀」。「當初大家都往好的地方想,把各方都捆在一起,一環套一環,現在有一環出問題,就全出問題了。」前述PPP專家說。


參與該項目的一名人士認為,當前局面的出現,主要原因是政府違背了承諾。而另一名熟知天津官場的人士則指出,「新官怕擊鼓傳花,責任傳到自己手里。而結局是多輸:國資流失,華融賠錢,企業死掉,產業區域沒得到發展。」


一名接近管委會的人士透露,現任管委會已就該光熱項目制定了八字方針:認賬、止損、免責、可控。這意味著,高度依賴產業補貼政策發展的濱海光熱PPP項目,得到政府繼續投入和支持的希望渺茫。


立項之爭


「夢想沒能成真,現實很殘酷。」官景棟感嘆。他的夢想是實現熔鹽槽式光熱發電技術的產業化。


在官景棟的規劃中,濱海光熱主要進行光熱發電設備的技術研發和制造,生產集熱管、反射鏡、跟蹤器、集熱器支架、釩電池等產品,年設計產能200MW(兆瓦)。設備先供給自己在甘肅的阿克塞項目,隨后規模化建設熔鹽槽式光熱電站,先在甘肅、青海、內蒙古等地落地,再推廣至中東、南美、東南亞等海外地區。


官景棟生于1971年,早年從事核電行業,技術出身,21世紀初,通過中國核反應堆堆芯材料國產化賺得投資光熱的啟動資金——10億元。2008年,他收編了中廣核旗下一家研究大功率儲能技術的研究院,開始醉心于光熱之路。五年后的2013年2月,國家能源局同意開展阿克塞項目,2015年7月項目獲準施工。


為落戶設備制造基地,官景棟曾與深圳、廣州、東莞、西安、北京、天津等多個政府接觸,最終在政府承諾引導25億–30億元產業基金這一「最大誘惑」之下,選擇了天津。濱海光熱基地計劃總投資約45億元,其中基建投資約20億元,研發及生產設備、材料等方面投資約25億元。


濱海光熱基地為何最終選擇PPP之路?李卓回憶稱,管委會曾在產業基金和PPP之間徘徊,顯然將短期債務轉變為長期支付的PPP更能減輕政府財政的負擔。而更現實的因素是,光熱項目無法從社會融資。一方面光熱投資缺乏成功先例,金融機構「看不懂」;另一方面,濱海光熱是民營企業,管委會因天津市當時政策所限,不能對民企提供擔保。


「當時跑了天津幾乎所有的銀行,商業銀行、股份制銀行、國有銀行,都沒跑下來(貸款)。」李卓說,宏觀環境和金融環境惡化,民營企業無奈地被關在幾道融資大門之外,只好緊緊抓住PPP這扇窗。官景棟證實,濱海光熱的借款對象主要是管委會和華融凱迪,利率在9%–14%,拿不到低利率的銀行貸款。


上述PPP專家認為,就濱海光熱PPP項目本身而言,以現在標準看或存「先天瑕疵」。一方面,申請PPP項目時,項目已在建且屬于濱海光熱,并不在政府手中;另一方面,項目內容缺少運營成分,缺乏獨立生產能力;此外,項目實質是產業招商項目的政府配套,間接幫政府融了資,有「打擦邊球」的嫌疑。


根據財政部要求,PPP項目須履行識別、準備、采購、執行、移交五個階段,具體又包括19個步驟。識別階段須進行物有所值評價、財政承受能力論證等步驟;公開招標選中社會資本方后,政府與之簽署PPP項目合同,項目采購階段結束;設立項目公司后,PPP正式進入建設運營的執行階段,項目融資在項目公司成立后方可到位。


濱海光熱PPP項目采取BOT(建設–運營–移交)運作模式,其中建設期3年、運營期17年。運營期內,項目公司主要通過向濱海光熱收取租金回收成本,17年租金共計29.72億元,年均1.75億元。此外,由于高新區負責招商,加上光熱基地的公益性,租金無法覆蓋運營成本和合理利潤(股權收益率和融資利率定為7.5%)的部分,由政府給予「缺口補貼」。運營期內,政府財政支出共計7.28億元,年均補貼4280萬元。


前述PPP專家指出,管委會是項目「定心丸」,只有政府入股、承諾未來提供財政補貼,項目公司才可能融到資。且政府的態度影響著金融機構的態度。


2016年7月,管委會及下屬財政局、投資促進局通過PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證,確認實施,論證由財政部咨詢庫中的北京中財中融出具。同時確定由管委會協調成立PPP項目工作小組,投促局為項目實施機構。


2017年7月,中國建筑第六工程局有限公司(下稱中建六局)中標「社會資本方」,負責基地工程投建。同月,管委會、PPP項目談判小組、中建六局簽約,確定由高新區國資公司先行成立項目運營公司,中建六局再行入股。10月10日,僅中建六局一方成立項目公司天津濱海新區陸海建設有限公司;10月11日,管委會與陸海建設簽署PPP項目合同,但至今未履行投資入股。


中建六局回應財新記者稱,「公司從未表態不做、不推光熱PPP,并一直在與管委會溝通,最終以管委會決策為準。」華融、濱海光熱等方人士則認為,中建六局一直為光熱PPP備著資金,但實際損失并不大。


李卓解釋稱,在申報項目過程中,曾就上述「瑕疵」問題咨詢過財政部及多位PPP專家,各方雖有不同意見,但最終考慮到PPP是新事物,決定「先行先試」。相關領導曾帶領招商團隊調研,管委會也委托專家團隊前往甘肅電廠考察。「這是戰略新興產業,誰能保證一定就能行?但如果政府不支持,就一定沒戲。」


「最終管委會立案同意,并通過財政部專家評審,入選示范項目。項目公司本身有運營成分,跟濱海光熱敲定的租金為1元/平方米/日,這一價格在周邊市場有競爭力,且基地廠房是標準廠房并配有宿舍,即使濱海光熱不租,也能找到其他租戶。」李卓說。


但在現任管委會看來,企業沒有能力從社會募資,說明其難有盈利前景;而前任領導也在項目引進上存在失察之責,決策程序不符合「三重一大」制度:與濱海光熱簽署的投資協議屬于亂承諾、亂許諾、亂擔保,嚴重違規。「當前對政府國有資本的管理越來越嚴格,須保證金融安全,不得隨意舉債,不得隨意許諾,終身負責,與原來的操作手法已經不同。」一名接近管委會的人士對財新記者稱。


對于各任領導看法不一、決策不一的情況,前述PPP專家認為,如此前決策失誤,就項目本身而言,應及時終止,明確表態,盡快談賠償和責任,減少對民營企業造成的傷害;接下來再進行政府內部追責。


PPP僵局


官景棟和管委會之間的分歧,首先體現在全面審計這一關鍵條件上——政府再繼續支持濱海光熱項目的前提是濱海光熱必須接受全面審計。「整個項目從頭到尾,資金怎么進的、怎么出的,必須說清楚。政府必須對國有資產的流失負責。」曾宇表示。


而官景棟不同意全面審計,只接受針對PPP資產(土地和地上建筑物)的專項審計。一則他擔心全面審計的時間不可控,政府只是找借口拖延時間,把自己拖死;二則企業擁有自主經營權,政府無權對私人企業進行審計。他提出,政府要先成為項目公司股東,再由項目公司展開審計。


根據各方此前約定,項目公司成立之后,注冊資本金優先收購濱海光熱已有土地和地上建筑物資產,這部分資產的估值是各方爭執焦點。


官景棟要價8.4億元,其中包括土地、地上建筑物、人員支出、誤工費等。不過現任管委會難以接受這一價格,曾宇介紹,政府曾帶領三家列入政府采購目錄的專業評估機構前往現場,給土地和地上建筑物的估值基本一致——在5億–6億元之間。


差額的關鍵是土地款。根據投資協議,政府與濱海光熱土地優惠價10萬元/畝——每畝地優惠了22萬元,基地土地面積580畝(約38.76萬平方米),即企業整體真實購買成本約為6000萬元,但在財政部公示的PPP合同中,土地價格為2.03億元。在管委會看來,政府早期提供了土地優惠,如今官景棟要求以市場價格回購土地,「相當于讓政府出幾遍錢」。


另一分歧在于,后期政府還需繼續投入多少?


根據財政部公示文件,項目公司資本金6.22億元,管委會和中建六局分別出資2.07億元、4.15億元;債務融資14億元,由中建六局一方承擔。


現任政府評判,該項目很難從社會上募資14億元。一方面,當前社會資本都是快錢,不會投資光熱;另一方面,即便金融機構支持,前提也是要政府保證一定收益率,最終仍需政府兜底。最終很可能的結果是政府從出資4億元變成實際「燒掉」20億元。


「相當于把所有零零星星的小坑匯聚成了巨大的坑。」曾宇比劃了一個圓,「(政府)明顯進去出不來。」


濟邦咨詢公司董事長張燎也介紹,財政部在2017年底清理PPP以來,加之資管新規實施,金融機構對PPP項目融資熱情驟減。彼時國資委也發文要求中央企業投資PPP項目應更加謹慎,防止推高債務風險。財政部則明令禁止政府對PPP項目承擔兜底責任。


管委會態度變化的背后,是中央政府對PPP模式的態度變化:從鼓勵轉向謹慎。2017年11月以來開展的PPP清理工作也涉及財政部示范項目,財政部PPP中心披露,前三批財政部PPP示范項目入選752個項目,其中173個存在問題。存在問題的項目中,截至2018年9月,34個已被清退出項目庫,56個被調出示范項目名單,但保留在項目庫。


僵局難以破題。知情人士稱,管委會在王盛主事時曾就解決方案討論過不下十次,但政府從未確定一個方案,「每次都是開個會就走,沒有形成一個文件」。


前述PPP專家則指出,要解決這類爭議,需按合同約定的爭議解決方法,如沒有約定,就再談判、仲裁,萬不得已時,投資者可求助于法律渠道。根據實施方案,如果政府未按合同約定注入股本,屬于違約,如因此導致合同提前終止,政府需給社會資本方一定補償。


華融的無奈


截至目前,濱海光熱PPP項目并未被財政部要求整改。在財政部公示的天津市2017年度PPP工作總結中,顯示濱海光熱已組建項目公司,形成項目落地。而天津已有一個做充電設施的首批財政部PPP示范項目被退庫,只剩濱海光熱PPP項目這個「獨苗」。


但項目一方的華融,卻成為壓倒官景棟的那根「稻草」,繼而曝出了濱海光熱背后的政商矛盾。


2018年7月,華融凱迪同時起訴濱海光熱、官景棟、管委會三家被告。華融凱迪在向北京高院遞交的民事起訴狀中稱,管委會違背PPP項目承諾,應對企業未能清償的債務承擔賠償責任。


華融凱迪負責人透露,2017年5月,中建六局、管委會、濱海光熱三方找到華融凱迪申請貸款,解決濱海光熱生產經營資金問題,以確保PPP項目繼續進行,還款來源為PPP項目公司資本金。2017年7月,華融凱迪向濱海光熱放款4億元,期限一年,貸款利率12%,抵押物為濱海光熱土地及地上建筑物。


作為增信措施,管委會投促局曾向中建六局發函(下稱專函),確認推進PPP一事,中建六局將此函轉交給了華融凱迪。其中承諾,高新區國資公司將與中建六局設立項目公司,2017年12月30日前融資到位后,優先收購濱海光熱已有資產,濱海光熱收到資金后向華融凱迪償還全部貸款。據李卓解釋,華融凱迪實為PPP項目的一部分,只有歸還華融凱迪貸款,PPP項目資產解押,PPP才能繼續往前推進。華融凱迪指稱,目前中建六局對PPP項目公司的4.15億元注冊資本金已到位,管委會卻拒不設立項目公司。


現任管委會則指出,債權債務關系只發生在濱海光熱與華融凱迪之間,與政府并無直接關系,且專函內容只是確認PPP項目一事,責任難以追至政府。此外,現任管委會認為,華融凱迪盡調不足,或存在重大判斷失誤,因為濱海光熱的惟一還款來源是PPP項目。


但前述華融凱迪負責人解釋,當初決定投資,一方面是因為有財政部PPP項目公示,且阿克塞項目也是國家級試點項目,也有土地抵押,還拿到了政府出具的專函作承諾,這幾項手續足夠完整。不過,他也坦承,這跟中國華融當時較激進的投資風格有關。這筆看起來有保障的過橋貸款,能把資金利用起來,在當時看來是個不錯的投資機會。于是,華融凱迪從總部借了錢,加上手頭所有資金,貸款給了濱海光熱。華融凱迪成立于2016年10月,注冊資本金1億元,于2017年4月正式運營。


2018年7月,上述過橋貸款到期。而就在三個月前,中國華融原黨委書記、董事長賴小民被帶走接受調查,華融內部迅速瘦身縮表,要求盡快收回投資,達不到要求將被免職處理。無奈之下,華融凱迪將一紙訴狀遞至北京高院。同年8月,北京高院裁定凍結天津項目、阿克塞項目以及官景棟名下銀行存款等資產。上述華融凱迪負責人表示,此舉實質是為「以訴促談」,推動項目進展。


政府方面,2018年7月,倪祥玉、王盛因「不作為、不擔當」問題被免職。根據當時通報,二者系因引進某高科技企業不力,官僚主義作風嚴重,思想上不重視、服務上不主動、行動上不積極。2018年4月,官景棟曾就管委會在光熱項目上的不作為問題狀告至國務院督查室,后天津市紀委成立專案組徹查此事。


產業分歧


光熱技術在中國興起僅有兩三年,即便在業內,對光熱產業發展前景的看法也呈兩極分化。


2016年9月,國家能源局下發首批20個光熱發電示范項目,其中有9個塔式、7個槽式,總裝機組量1.35GW。同年12月,國家能源局印發《太陽能發展「十三五」規劃》,要求到2020年,光熱發電裝機容量需達到5GW,而當年光熱裝機量僅有0.01GW。


20個示范項目的進展遠不及預期。根據規劃,示范項目應在2018年12月投運,執行1.15元/度電價格,其中包含基礎電費0.4元、補貼0.75元,補貼是基礎電費的近2倍。2018年5月,國家能源局將示范項目建設期限延長至2020年12月,并建立逾期投運項目電價退坡機制,并網時間越晚,電價越低。


據國家發改委能源研究所可再生能源中心研究員時璟麗介紹,截至目前,中廣核德令哈50MW槽式導熱油電站、首航節能敦煌100MW塔式電站、中控太陽能德令哈50MW塔式電站等三個項目進展最快,已并網或即將并網,四個示范項目則已經選擇退出。


「雖然項目進程不一樣,技術難度仍然較大,但肯定要繼續往前推光熱,只是不能操之過急。」時璟麗認為,光熱并非一項新技術,至今未發展起來的原因主要是技術難度大、門檻過高,項目涉及環節多,要組合起來并穩定運營并非易事。此外,項目前期投資高,運營電站少,需要大量土地形成規模化的投資效益,所以金融機構比較慎重。不少第一批示范項目進展不佳,多是遇到了土地和資金方面的問題。


同樣是清潔可再生能源的光伏行業已發展十年。當年借著「4萬億」投資的東風,有著戰略新興產業名頭的光伏行業極易獲得金融機構支持。2012年,因海外反傾銷四起,中國光伏產業由海外轉向國內,進入第一輪行業寒冬。2013年,政府開始給予補貼扶持,當年給予標桿電價0.9–1元/度電,補貼比例在125%–150%左右(與基礎電費相比)。在金融機構和補貼的扶持之下,諸多企業前仆后繼,十年間,光伏發電的度電成本下降近九成,已接近平價上網。


光熱發電分兩步,第一步,收集太陽能,加熱集熱裝置內的傳熱介質;第二步,傳熱介質通過蒸汽發生器,形成高溫高壓蒸汽帶動汽輪發電機,將機械能轉換為電能。光熱門派復雜,目前主流技術路徑主要是槽式、塔式,兩者區別主要在于太陽光收集裝置,槽式主要利用拋物線反射鏡,將日光聚焦在集熱器焦線位置上的集熱管,線聚焦;塔式主要通過大量分立的反射鏡,將日光聚集在塔頂的吸熱器,點聚焦。


官景棟的50MW阿克塞項目于2017年開工建設,原預計2018年進入商業運行階段。而濱海光熱項目2015年5月開工建設,2017年反射鏡工廠、跟蹤器工廠建成投產。因缺乏資金繼續注入,濱海光熱項目、阿克塞項目從2018年初開始均已停滯,其中阿克塞項目完成60%左右,濱海光熱項目完成40%左右。


官景棟認為,槽式熔鹽代表了光熱行業的最高科技標準。熔鹽使用溫度在550攝氏度左右,可保證全天發電,阿克塞項目儲熱時間為15個小時,為示范項目中最長。


但時璟麗的觀點是,目前尚難判定哪種技術路徑更優,儲熱時長也不是主要評判標準,最后還要看技術路徑能否走通,走通后再觀察項目穩定性和可靠性,因此要等更多項目投運后,從效率和成本等多方面綜合考慮。


不少業內人士表示,光熱發電成本依舊高昂,發展潛力并不明朗。但官景棟稱,通過合資生產、技術轉讓等方式,阿克塞項目基本可以實現部件國產化,包括集熱管、反射鏡、熔鹽系統的熔鹽泵、熔鹽閥、旋轉接頭等核心設備及部件都可實現國產化,發電成本能做到0.8–0.9元/度電。如果得以產業規模化,光熱電站的發電成本可降至0.5元/度電左右。


但將之與光伏發電相比,在青海、甘肅等地,光伏發電成本目前約在0.3元/度電,儲能技術在0.6–0.7元/度電,考慮到只需儲存每日發電量的約三分之一,光伏加儲能的成本現在就能做到0.5–0.6元/度電。


官景棟需要「以時間換空間」來培育光熱產業,但誰又能為他分擔「時間」的巨大成本?


現任管委會對光熱技術看法謹慎。曾宇判斷,目前光熱成本過高,難以大規模生產。光熱要求光照好,光場占地面積大,以在蒙、甘、新等新能源大省建電站最佳,但和這些區域的風電一樣,當地消納都成問題。


也有人對光熱產業保持樂觀。一方面,當前1.15元/度電的標桿上網電價基本可以覆蓋成本,且光熱發電在中國只是起步階段,集熱管、反射鏡、儲熱導熱設備等仍有很大的成本下降空間。


接近官景棟的人士稱,2018年年底,阿克塞項目已獲甘肅省政府表態支持,并拿到政府擔保函,由地方銀行提供項目貸款,地方綠色產業基金跟進。「如甘肅項目推進順利,或可帶動天津項目復工」。


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